Verantwortung für Sicherheit im Umgang mit Kernbrennstoffen

Umgang mit Kernbrennstoffen: Aufgaben des BASE im Zusammenspiel der Akteure Quelle: BASE

Sicherheit als Pflicht des Unternehmens

Das Atomgesetzt schreibt fest, dass jeder Schritt im Lebenszyklus von Kernbrennstoffen von der Herstellung bis zur Endlagerung so gestaltet werden muss, dass die Sicherheit dabei gewährleistet ist. Dazu muss das durchführende Unternehmen, also der Betreiber einer Anlage oder auch das Transportunternehmen, in allen Entscheidungen und Abläufen die Sicherheit an erste Stelle stellen („safety first“). Bei ihm liegt die vorrangige Verantwortung für die Sicherheit.

Die wesentlichen Aktivitäten sind:

• Urananreicherung
• Brennelement-Herstellung
• Transport zum Kernkraftwerk
• Einsatz der Brennelemente im Kernkraftwerk
• Beladung von Transport- und Lagerbehältern, Transfer ins Zwischenlager
• Zwischenlagerung
• ggf. Transport zu (weiterem) Zwischenlager oder direkt zum Endlager
• Endlagerung

All diese Tätigkeiten wurden, werden aktuell oder werden in Zukunft in Deutschland genehmigt und durchgeführt.

Das Atomgesetz schafft entsprechende staatliche Kontrollfunktionen, damit die Betreiber dieses Prinzip des „safety first“ dauerhaft und zuverlässig umsetzen. Wesentliche Regelungen dafür sind insbesondere im zweiten Abschnitt des Atomgesetzes „Überwachungsvorschriften“ zusammengefasst. Das Unternehmen als Genehmigungsinhaber und die staatlichen Kontrollinstanzen haben damit eine gemeinsame Aufgabe, die sie nach ihren unterschiedlichen Rollen strikt getrennt wahrnehmen: die Sicherheit auf dem erforderlichen hohen Niveau zu erhalten. Wie dies erfolgt, wird im Folgenden genauer erläutert.

Anforderungen an den sicheren Betrieb

Das Atomgesetz bestimmt die wesentlichen Anforderungen, die der Betreiber im Rahmen eines sicheren Betriebs erfüllen muss spezifisch für die jeweilige Tätigkeit – für die Zwischenlagerung zum Beispiel im Paragraph 6 des Atomgesetzes. Zu diesen Anforderungen gehören – neben anderen –

• der Nachweis der entsprechende Fachkunde des Personals,
• der Nachweis der Vorsorge gegen Schäden durch die jeweilige Tätigkeit („technische Sicherheit“) und
• der Nachweis des Schutz gegen böswillige Eingriffe in den Betrieb („Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter“ - SEWD).

Diese Anforderungen definiert das Atomgesetz selbst ähnlich auch für Transporte – und tut dies bewusst sehr abstrakt. Dies ermöglicht es dem zuständigen Umweltministerium sowie technischen Fachgremien, durch Verordnungen und technische Vorschriften („Regelwerk“) die genaue Ausgestaltung der Anforderungen immer wieder den aktuellen Erkenntnissen anzupassen, ohne dass dafür Gesetzesänderungsverfahren erforderlich werden.

Die sich weiterentwickelnde Konkretisierung der Anforderungen entspricht der Forderung des Bundesverfassungsgerichts, dass durch die Sicherheitsanforderungen ein „dynamischer Grundrechtsschutz“ – nämlich der Grundrechte auf Leben, Gesundheit und Eigentum – zu gewährleisten ist.

Prüfen und Bewerten: Genehmigung und Aufsicht

Staatliche Institutionen prüfen und bewerten also die Planungen, Vorkehrungen und laufenden Aktivitäten des Unternehmens. Maßstab sind dabei die gesetzlichen Anforderungen und weitere Vorschriften des Regelwerks, die durch den Betreiber verbindlich einzuhalten sind. Um die Rolle des BASE als Genehmigungsbehörde zu verstehen, ist es wichtig, zwei unterschiedliche Prüf- und Bewertungsaufgaben in ihrer Zielrichtung und ihrer zeitlichen Abfolge zu unterscheiden:

• Die Genehmigungsbehörde prüft und bewertet vor der Aufnahme einer Tätigkeit auf der Grundlage eines Antrags, ob eine Tätigkeit entsprechend dieser Planungen und Vorschriften die Genehmigungsanforderungen des Atomgesetzes erfüllt. Der Prüfung liegen dabei konkrete Planungen, Qualitätsanforderungen und z. B. vorgesehene Arbeitsvorschriften zugrunde. Die grundlegenden Sicherheitskonzepte sind dabei „robust“ gegen Störungen ausgelegt, es drohen also keine gravierenden Konsequenzen bei begrenzten Abweichungen vom „Soll-Bereich“.
  
  
• Wenn die Genehmigungsbehörde eine Genehmigung ausstellt, muss sich das Unternehmen anschließend an die atomrechtliche Aufsicht wenden. Gegenüber der Aufsicht belegt es nun, dass alle Anforderungen der Genehmigung und alle gesetzlichen Anforderungen tatsächlich eingehalten sind. Wenn die atomrechtliche Aufsicht dies bestätigt, darf es den Betrieb aufnehmen. Die atomrechtliche Aufsicht überprüft auch den laufenden Betrieb und bewertet, ob das Unternehmen die Anforderungen dauerhaft einhält.

Abweichungen im Betrieb erkennen und beseitigen: Aufgaben der Aufsicht

Sollten sich Abweichungen vom genehmigten Betrieb oder andere begründete Zweifel an der Sicherheit ergeben, so gehen die atomrechtlichen Aufsichten diesen Fragen nach. Solche Fragen können sowohl durch die Tätigkeiten des Unternehmens als auch durch Erkenntnisse von außen entstehen.

Die atomrechtliche Aufsicht fordert in solchen Fällen zusätzliche Maßnahmen oder Nachweise, um die Sicherheit zweifelsfrei bewerten zu können. Vom Unternehmen sind dabei Gegenmaßnahmen zu planen und vorzuschlagen, wie dem konkreten Zustand begegnet werden kann. Die Aufsichtsbehörde prüft und bewertet diese und stimmt der Umsetzung der vorgeschlagenen Gegenmaßnahmen zu, wenn diese geeignet sind. Bei Bedarf ordnet die Behörde auch weitere Maßnahmen konkret an.

Damit werden die Abweichungen vom geplanten Betrieb bzw. Zweifel an der Sicherheit in angemessener Zeit beseitigt, und der durch die Genehmigung und Regelwerk vorgegebene Rahmen wird damit eingehalten. Die Sicherheit wird durch solche einzelnen Abweichungen aufgrund des „robusten“, mehrstufigen Sicherheitskonzepts in der Regel nicht wesentlich beeinträchtigt.

Abweichungen bei Genehmigungsgrundlagen erkennen und beseitigen: Aufgaben der Genehmigungsbehörde

In bestimmten Fällen können die aufkommenden Fragen aber so schwerwiegend sein, dass damit der durch die Genehmigung definierte Rahmen für den sicheren Betrieb gefährdet ist. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn sich der Genehmigung zugrunde liegende wesentliche Annahmen zum Nachweis der Sicherheit aus Sicht der Genehmigungsbehörde als falsch erweisen.

Dann muss die Genehmigungsbehörde – die unter normalen Umständen nicht in den laufenden Betrieb eingreift – nach Paragraph 17 des Atomgesetzes tätig werden. Die Genehmigungsbehörde stellt dann eigene Prüfungen und Bewertungen an und lässt sich dazu bei Bedarf auch Informationen von Aufsicht und Betreiber vorlegen. Wenn die Prüfung und Bewertung zeigt, dass die Genehmigung aus heutiger Sicht relevante Defizite hat, dann ergänzt die Genehmigungsbehörde die Genehmigung durch zusätzliche Forderungen oder Beschränkungen („Auflagen“) und justiert damit die Genehmigung so, dass die Sicherheit vollständig gewährleistet ist.

Sollten solche zusätzlichen Auflagen nicht ausreichen, um die Sicherheit zu gewährleisten, würde die Genehmigungsbehörde die Genehmigung widerrufen.

Ein solcher Fall ist im Zuständigkeitsbereich des BASE als Genehmigungsbehörde noch nicht aufgetreten.

Übersicht zu den Zuständigkeiten